publicado em 23 de setembro de 2026
por Barbara Medeiros
Digitalizar um processo público não significa apenas substituir papel por PDF. Quando existe manifestação de vontade, aprovação, requerimento, decisão administrativa ou celebração de um instrumento, surge uma questão jurídica e técnica importante: qual nível de assinatura eletrônica deve ser utilizado?
A Lei 14.063/2020 criou uma estrutura para responder a essa pergunta. A norma classifica as assinaturas eletrônicas em três níveis: simples, avançada e qualificada. Cada categoria oferece um nível diferente de confiança sobre a identidade do signatário e sua manifestação de vontade.
Na prática, porém, não basta memorizar os três conceitos. Gestores de TI, jurídico, compliance e transformação digital precisam analisar a natureza do ato, o risco envolvido, as normas aplicáveis e a regulamentação adotada pelo respectivo ente público.
Esse enquadramento deve acontecer antes da contratação ou implantação de uma solução de assinatura eletrônica.
A Lei 14.063, publicada em setembro de 2020, disciplina o uso de assinaturas eletrônicas em interações com entes públicos, em determinados atos de pessoas jurídicas e em questões relacionadas à saúde.
No setor público, seu alcance inclui interações internas da administração direta, autárquica e fundacional, comunicações entre pessoas físicas ou jurídicas e entes públicos e interações entre os próprios entes públicos.
Um dos pontos centrais da lei está no artigo 4º, que estabelece três classificações:
Essas categorias representam diferentes níveis de confiança relacionados à identidade do signatário e à manifestação de vontade.
A própria lei determina que a assinatura eletrônica qualificada possui o nível mais elevado de confiabilidade entre as três categorias.
Há outro detalhe essencial para órgãos públicos: a Lei 14.063/2020 não cria uma tabela universal dizendo que cada documento administrativo específico deve usar determinado nível.
O artigo 5º estabelece que, dentro de suas competências, ato do titular do Poder ou do órgão constitucionalmente autônomo de cada ente federativo deve estabelecer o nível mínimo exigido para documentos e interações com o ente público.
Por isso, o enquadramento deve considerar simultaneamente a lei, eventual legislação específica e a regulamentação aplicável ao órgão ou ente.
A assinatura eletrônica simples é o primeiro nível previsto pela Lei 14.063/2020.
Ela permite identificar o signatário e associar dados eletrônicos dessa pessoa a outros dados em formato eletrônico.
No contexto da administração pública, sua utilização tende a estar associada a interações de menor impacto e menor risco, especialmente quando não existem informações protegidas por grau de sigilo.
Na administração pública federal direta, autárquica e fundacional, o Decreto 10.543/2020 detalha esse enquadramento e admite assinatura simples quando a interação não envolve informações protegidas por grau de sigilo nem oferece risco direto de dano a bens, serviços e interesses do ente público.
Entre os exemplos previstos pelo decreto estão:
Isso ajuda a entender a lógica da assinatura simples: ela pode atender interações nas quais é necessária a identificação do usuário, mas o risco jurídico e administrativo não justifica mecanismos mais rigorosos.
Em fluxos internos, a análise segue a mesma lógica de risco e deve observar as regras específicas do órgão. Um expediente administrativo rotineiro, por exemplo, pode admitir assinatura simples quando não estiver sujeito a exigência superior.
A assinatura avançada aumenta a garantia de autoria e integridade do documento.
Segundo a Lei 14.063/2020, ela pode utilizar certificado não emitido pela ICP-Brasil ou outro mecanismo de comprovação de autoria e integridade, desde que cumpra os requisitos legais.
Entre eles estão:
A assinatura eletrônica disponibilizada pelo GOV.BR para contas habilitadas é um exemplo de assinatura avançada. O Instituto Nacional de Tecnologia da Informação informa que o recurso pode ser utilizado por cidadãos com conta GOV.BR prata ou ouro.
Na administração pública federal, o Decreto 10.543/2020 admite assinatura avançada em situações que exigem maior garantia sobre a autoria, incluindo:
Aqui aparece uma distinção importante para quem está desenhando fluxos digitais.
Um contrato administrativo, por exemplo, não deve ser automaticamente tratado como situação que exige assinatura qualificada apenas porque possui alta relevância. No âmbito federal abrangido pelo Decreto 10.543/2020, a manifestação de vontade para celebração de contratos está expressamente entre as hipóteses admitidas para assinatura avançada, sem prejuízo de norma específica ou exigência superior aplicável ao caso.
A assinatura eletrônica qualificada é aquela realizada utilizando certificado digital emitido no âmbito da ICP-Brasil.
A ICP-Brasil é a infraestrutura nacional responsável pela cadeia de confiança utilizada para emissão desses certificados digitais. O Instituto Nacional de Tecnologia da Informação exerce a função de Autoridade Certificadora Raiz da estrutura.
Entre os três níveis previstos pela Lei 14.063/2020, a assinatura qualificada apresenta o nível mais elevado de confiabilidade.
Isso não significa que todo documento importante precise obrigatoriamente ser assinado dessa maneira.
A qualificada pode ser aceita em qualquer interação eletrônica com ente público e torna-se obrigatória nas situações determinadas pela legislação.
A Lei 14.063/2020 estabelece expressamente a obrigatoriedade, entre outros casos, para:
A legislação também prevê que, quando houver conflito entre normas vigentes ou entre normas editadas por entes distintos, prevalece o uso da assinatura eletrônica qualificada.
| Nível | Característica central | Exemplo de aplicação |
|---|---|---|
| Simples | Identificação do signatário e associação de dados eletrônicos | Interações administrativas de menor impacto e baixo risco |
| Avançada | Maior garantia de autoria, controle do signatário e detecção de alterações | Contratos, declarações, recursos e determinados processos administrativos |
| Qualificada | Certificado digital ICP-Brasil e nível mais elevado de confiabilidade previsto pela lei | Atos para os quais a legislação exige ICP-Brasil ou assinatura qualificada |
Essa tabela serve como orientação inicial. O enquadramento definitivo depende do ato, da legislação específica e da regulamentação aplicável ao ente público.
Uma política consistente de assinatura eletrônica começa pelo ato administrativo, não pela tecnologia disponível.
Antes de definir a solução, algumas perguntas ajudam a estruturar a análise.
Essa deve ser uma das primeiras verificações.
Se uma lei exigir assinatura qualificada, uma solução que ofereça somente assinatura avançada não atende ao requisito, ainda que possua controles robustos de autenticação.
Também é necessário verificar normas setoriais e regras específicas aplicáveis ao documento.
A Lei 14.063/2020 determina que o nível mínimo seja estabelecido pelo titular do Poder ou órgão constitucionalmente autônomo de cada ente federativo, dentro de suas competências.
Para a administração pública federal direta, autárquica e fundacional, o Decreto 10.543/2020 fornece critérios mais detalhados. Estados, municípios, outros Poderes e órgãos constitucionalmente autônomos devem ter suas próprias regras aplicáveis consideradas.
Portanto, copiar automaticamente o enquadramento utilizado por outro órgão pode produzir uma classificação inadequada.
Quando não existe uma determinação legal específica, a natureza e o risco da interação ganham importância.
É útil avaliar fatores como:
Quanto maior a exposição, maior tende a ser a necessidade de controles robustos, respeitados os critérios legais e regulamentares.
Imagine três situações dentro de uma organização pública.
Um documento interno, de baixo risco, sem informação protegida e sem exigência normativa específica pode admitir assinatura simples, dependendo da política e regulamentação do órgão.
O erro seria estabelecer que todo documento interno precisa de certificado ICP-Brasil simplesmente porque é um documento oficial.
Essa abordagem pode gerar custo e complexidade sem uma exigência jurídica correspondente.
Aqui é preciso abandonar a regra intuitiva de que "contrato sempre exige certificado digital ICP-Brasil".
No âmbito da administração pública federal alcançada pelo Decreto 10.543/2020, a manifestação de vontade para celebração de contratos, convênios, acordos e instrumentos congêneres está entre as situações admitidas para assinatura avançada.
Naturalmente, uma legislação específica, regulamentação própria ou característica particular do ato pode elevar essa exigência.
Quando a própria legislação exige assinatura qualificada, a escolha tecnológica deixa de ser apenas uma decisão de gestão de risco.
É necessário utilizar certificado digital nos termos da ICP-Brasil.
Esse cenário aparece, por exemplo, nas hipóteses expressamente previstas pelo artigo 5º da Lei 14.063/2020 e em outras situações definidas por legislação específica.
Não. A própria existência dos três níveis previstos pela Lei 14.063/2020 demonstra que diferentes interações podem demandar diferentes níveis de confiança.
Exigir assinatura qualificada indiscriminadamente pode elevar custos, criar barreiras de acesso e tornar serviços digitais mais complexos sem necessidade.
No sentido oposto, utilizar assinatura simples ou avançada em uma situação na qual a legislação exige assinatura qualificada cria risco jurídico e operacional.
O objetivo de uma boa política de assinaturas é estabelecer proporcionalidade entre exigência jurídica, risco do ato e mecanismo tecnológico.
Esse caminho inverte a lógica do projeto.
Uma organização compra uma plataforma, descobre quais tipos de assinatura ela oferece e depois tenta adaptar todos os processos à ferramenta.
O fluxo mais seguro começa pelo mapeamento dos atos e requisitos jurídicos. A solução tecnológica vem depois.
Login, senha, token, biometria e autenticação multifator podem integrar um processo de identificação, mas isso não transforma automaticamente o resultado em uma assinatura avançada nos termos da Lei 14.063/2020.
A solução precisa atender às características estabelecidas pela legislação.
Uma assinatura avançada pode apresentar mecanismos robustos de identificação e integridade sem utilizar certificado ICP-Brasil.
A utilização de certificado digital ICP-Brasil caracteriza a assinatura qualificada prevista pela Lei 14.063/2020.
Elevar indiscriminadamente todos os fluxos ao nível qualificado pode parecer uma decisão conservadora, mas pode aumentar custos e fricção operacional.
O nível deve ser compatível com a legislação e com a natureza da interação.
Conhecer apenas a Lei 14.063/2020 não encerra a análise.
A norma atribui aos Poderes e órgãos constitucionalmente autônomos dos entes federativos competência para estabelecer níveis mínimos dentro de seu âmbito.
A matriz de assinaturas precisa refletir essas regras.
Usar um nível inferior ao legalmente exigido pode comprometer a validade, a admissibilidade ou a eficácia do ato, mas não é tecnicamente correto afirmar que qualquer erro de enquadramento gera nulidade automática.
A consequência jurídica depende da norma aplicável, da natureza do ato, do requisito descumprido e das circunstâncias concretas.
O risco aumenta quando existe exigência expressa de determinado tipo de assinatura e o documento utiliza um nível inferior.
Além da discussão sobre validade, podem surgir problemas relacionados a:
Por isso, a classificação dos atos deve ser tratada como parte da governança documental e jurídica do órgão.
Para organizações com dezenas ou centenas de processos, analisar cada documento individualmente durante a operação não é eficiente.
Uma alternativa é criar uma matriz institucional de assinaturas eletrônicas.
Ela pode relacionar, para cada categoria de ato:
Essa matriz facilita o trabalho conjunto de jurídico, TI, segurança da informação, gestão documental e áreas de negócio.
Conhecer os níveis previstos pela Lei 14.063/2020 é apenas uma parte do processo.
A plataforma escolhida precisa conseguir operacionalizar os requisitos identificados pela organização.
Entre os pontos que merecem avaliação estão:
O ponto central é simples: o produto precisa atender à matriz jurídica e operacional do órgão, e não determinar essa matriz.
Para consultar a base normativa, acesse a Lei nº 14.063/2020 no Senado Federal e as orientações oficiais do Instituto Nacional de Tecnologia da Informação sobre assinatura eletrônica avançada.
Antes de definir o nível de assinatura, confirme:
Se essas perguntas ainda não estão respondidas dentro da organização, o ideal é concluir o enquadramento jurídico e técnico antes de escolher a tecnologia.
Baixe nosso material de apoio com o checklist de enquadramento de assinaturas eletrônicas para mapear os atos do seu órgão. Para cenários mais complexos, fale com um especialista e avalie os requisitos jurídicos, técnicos e operacionais antes da contratação.
A lei estabelece regras para uso de assinaturas eletrônicas em interações com entes públicos e classifica as assinaturas em simples, avançada e qualificada, além de disciplinar outras situações previstas em seu texto.
São assinatura eletrônica simples, assinatura eletrônica avançada e assinatura eletrônica qualificada.
A avançada deve atender aos requisitos de identificação, controle e integridade definidos pela Lei 14.063/2020. A qualificada utiliza certificado digital nos termos da ICP-Brasil.
A assinatura disponibilizada pelo GOV.BR para usuários habilitados com conta prata ou ouro é uma assinatura eletrônica avançada.
Não necessariamente. Na administração pública federal abrangida pelo Decreto 10.543/2020, contratos, convênios e acordos estão entre as hipóteses que admitem assinatura avançada. É necessário verificar eventual legislação específica e regulamentação aplicável ao caso.
Sim. A Lei 14.063/2020 admite assinatura qualificada nas interações com entes públicos, inclusive nas hipóteses em que níveis inferiores seriam admitidos.
A Lei 14.063/2020 atribui essa definição, dentro das respectivas competências, a ato do titular do Poder ou do órgão constitucionalmente autônomo de cada ente federativo.
Não existe uma regra geral de nulidade automática para qualquer erro de enquadramento. As consequências dependem do ato e da legislação aplicável. Usar nível inferior quando existe requisito legal expresso, porém, pode gerar risco relevante para a validade e eficácia do documento.
Não. Ela é necessária quando a assinatura qualificada é exigida pela legislação ou pela regulamentação aplicável. Outros atos podem admitir assinatura simples ou avançada.
